2017年度土地矿产卫片执法监督检查工作解读

1月11日，《国土资源部关于开展2017年度土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》（国土资发〔2018〕8号，以下简称《通知》）印发。为了贯彻落实党的十九大关于加强生态文明建设、推进绿色发展、建设美丽中国的要求，坚决守住耕地红线和生态红线，保障国家粮食安全和生态安全，2017年度卫片检查在工作思路、工作方式和工作要求上作了一些调整完善。为了帮助大家更好地理解和把握2017年度卫片检查的新要求，切实做好工作，本期解读2017年度卫片检查工作。

改进方式方法　推动强化日常执法监管

问：2017年度卫片检查工作思路有何调整和完善？

答：自2010年以来，国土资源部每年在全国部署开展年度全覆盖卫片检查工作。通过长期工作实践，探索总结出卫片检查有发现和查处违法行为、评估国土资源管理秩序、监督检验日常执法监管、分析和反馈管理和制度设计方面的问题四大功能。卫片检查始终把国土资源违法行为查处整改情况作为衡量卫片检查工作成效的第一标准，并逐步形成了通过“约谈问责抓政府，促进政府抓整改”的基本工作思路。

通过开展年度卫片检查，严肃查处整改了大批国土资源违法行为，有力震慑了违法当事人，在提高地方党委政府依法依规管地管矿用地用矿意识，有效保护国土资源，维护国土资源管理秩序方面发挥了重要作用。但是，毕竟违法在先，查处整改在后，即便消除了违法状态，社会财富已造成巨大损失，执法成本也十分高昂，执法成效大打折扣。为此，2017年度卫片检查在继续坚持严肃查处整改违法行为的同时，进一步强化严格执法的理念，更加注重发挥卫片检查“全面体检”和“年终考核”的评估检验作用，在检查方式方法和工作要求上作了调整完善，以倒逼地方政府扭转“先上车、后补票”的观念，推动执法方式向发现在初始，解决在萌芽转变。

问：2017年度卫片检查主要做了哪些方面的改进，有何考虑？

答：今年卫片检查的改革力度是比较大的。我们按照部党组要求，认真学习领会党的十九大精神，坚持问题导向和目标导向，紧紧围绕尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益的定位，把卫片检查工作进一步做实做细做严，做了三大方面的改进：

一是为加强卫片检查与土地督察、土地变更调查的协调联动，改进了与土地督察、土地变更调查的衔接方式，通过信息共享、力量共用、成果共认，形成联动监管的合力。

二是为纠正一些地方在卫片检查中不认真查处整改，甚至弄虚作假、虚报瞒报等问题，改进了数据下发和成果上报方式，丰富了上级对下级的监督手段，增强了监督力度，实现全面严格监管。

三是为扭转一些地方“等卫片过关”“重卫片检查、轻日常监管”的不良倾向，调整或进一步明确了有关政策和工作要求，推动强化日常执法监管。

加强协作配合　形成联动监管的合力

问：近年来，土地卫片检查与土地督察、土地变更调查逐步形成了协作配合、联动监管的工作格局，2017年度三项工作在协作配合方面，有什么新的变化吗？

答：土地卫片检查、土地督察、土地变更调查三项工作的职能、任务和目标虽然各有侧重，但是在检查对象、核查方式、依赖力量、工作成果等方面有许多相关、相似乃至相同的地方。根据这些年的工作实践，特别是2016年度卫片检查和其他两项工作协作配合取得的经验，部执法监察局与国家土地总督察办公室、地籍管理司就在2017年度卫片检查中三项工作如何更好地协作配合进行了多次研究，并形成多个方面的共识。总的目的就是要做到信息共享、力量共用、成果共认，联动监管，形成合力，尽最大可能减少重复投入、减少重复劳动、减轻地方压力。如今年拟下发的土地卫片图斑，将通过技术处理后，同时满足土地卫片检查、土地督察、土地变更调查的工作需要，各部门不再重复制作、多头下发。

问：土地卫片检查与土地督察工作的协作配合，具体有何改进？

答：与2016年度卫片检查相比，土地卫片检查与土地督察的协作配合主要有三个方面的变化：一是联动监管的力度进一步加大。各督察局除结合土地督察工作对地方人民政府组织实施土地卫片检查和整改违法用地情况进行监督检查，根据土地督察掌握情况对省级国土资源主管部门上报的土地卫片检查数据结果进行比对外，还将参加部组织开展的督导、抽查等工作。二是对省级国土资源主管部门向各督察局上报数据结果进行比对的时间进行了明确。《通知》规定：6月1日前，省级国土资源主管部门通过卫片检查信息系统将数据结果报相关督察局进行比对。三是对督察发现确属违法行为，应纳入卫片检查范围而地方拒不纳入的如何处理进行了明确。《通知》规定：对拒不纳入的，6月20日前，相关督察局将有关情况报部。此外，《通知》还要求：各督察局对监督检查发现地方土地卫片检查弄虚作假、问题较多、土地执法职责履行不到位以及存在土地违法违规重大典型问题的，要及时向国家土地总督察报告。《通知》同时也再次强调，新增建设用地及违法占用耕地的面积和比例，按照全国土地卫片检查统一的政策标准认定和统计。

问：土地卫片检查与土地变更调查工作的协作配合，具体有何改进？

答：经过多年的磨合，土地卫片检查与土地变更调查的协作配合机制已经相对稳定，基本实现了两项工作同步开展，协同推进，利用同一遥感监测底图和变化图斑开展工作，成果共享。在2016年度基础上，《通知》进一步要求：执法监察部门要用好土地变更调查中已经取得的核查结果和举证资料，减少外业重复核实。对需要举证但土地变更调查中尚未举证的疑似违法用地，或是已经拆除整改到位的违法用地，要借助土地变更调查“互联网+举证”APP工具进行举证。举证结果将统一存入土地变更调查举证结果云平台，并纳入下一年度遥感监测范围持续监管。

全面严格监管　确保卫片检查取得实效

问：在加强监管方面，2017年度卫片检查工作采取了哪些得力措施呢？

答：卫片检查工作一直强调要突出查处整改的实效。查处整改的实效既要体现在实际工作结果上，也要体现在真实可靠的数据结果上。数据的真实性是卫片检查工作的生命力。如果允许数据不真实，就是允许一些地方弄虚作假，欺下瞒上，不仅导致老实的地方吃亏、造假的得利，还会造成破窗效应，那些原来老实上报检查结果的地方也不愿意老实上报了。如果到了那个时候，这项工作的生命力也就终结了。为了加强监管，特别是强化部、省两级的监管力度，2017年度卫片检查采取了多项措施。

一是改进了卫片图斑下发方式。在坚持以全部遥感监测图斑为检查对象的基础上，在国土资源部信息中心、中国土地勘测规划院和中国地质调查局航遥中心等单位的大力支持下，国土资源部把全部遥感监测图斑与部综合监管平台中的土地利用总体规划、土地利用现状（2016年度地类数据库、二调数据库）、永久基本农田和建设用地审批（批次报批、增减挂钩审批、供地审批）等信息进行套合分析，并附遥感监测图斑截图后，通过土地卫片检查信息系统下发。对矿产卫片图斑，则与矿产资源总体规划、国家级自然保护区范围、矿业权等信息进行套合后，通过矿产卫片检查信息系统下发。这样既丰富了检查对象的相关信息，节省了各级分别套合的工作量，也解决了部分地区没有套合分析能力的困难，有助于各级国土资源主管部门顺利开展核实、检查等工作，同时也可使部、省两级在下发图斑时即可掌握大体的违法状况。

二是改进了成果上报内容。近两年，土地卫片检查只要求地方报违法用地及查处整改情况，一定程度上减轻了地方全面填报和建档的工作量。但是，也有个别地方，由此放松了对检查结果的核实把关，导致一些确属违法用地的没有纳入卫片检查范围，也未作为违法用地上报，个别地方问题还比较严重，数量比较大。为了杜绝这种现象，2017年度卫片检查，国土资源部要求必须对卫片检查信息系统下发的卫片图斑逐一填报合法性判定结果及判定依据，对需要举证的，要进行举证。对属于违法用地的，要详细填报。

三是加大了部层面的监管力度。今年，部执法监察局将会同各督察局进一步加大部督导、抽查的力度，突出重点图斑和重点地区，增加检查的频次，扩大检查的范围，指导推动各地切实按照要求做好卫片检查各项工作。对发现的重大典型案件，部将直接立案查处或挂牌督办。对违法问题严重，省级应约谈、问责而没有约谈、问责的，部将坚决进行约谈、启动问责。

四是加强与土地变更调查成果的相互校验。部将根据土地变更调查进展情况，及时将每个遥感监测图斑的变更结果加载到遥感监测图斑套合分析结果中去。对在土地变更调查中变更为新增建设用地但在卫片检查中却作为其他类型图斑填报的，要逐一重新举证，并作为执法和地籍等部门抽查、核实的重点，严肃纠正同一图斑在不同工作中定性不同的问题。

五是加强与日常执法情况的联动监管。为发挥好卫片检查对日常执法监管的评估检验和督促作用，《通知》对评估后的结果运用明确提出了要求：对日常执法监管到位，在年度卫片检查部署开展前违法行为已及时发现、及时查处整改的地区，予以通报表扬、奖励用地指标等鼓励;对日常执法监管不到位，在年度卫片检查部署开展前，违法行为没有及时发现，没有及时查处整改，问题突出的地区，采取通报批评、扣减用地指标、约谈、问责等惩戒措施。目前，部执法监察局和部信息中心、法律事务中心等单位正在推进国土资源执法综合监管平台建设。12336违法线索举报、微信举报、违法行为处理、卫片检查等模块已经逐步完善并开始在线运行。在卫片检查中卫片图斑所涉及的违法行为可以直接和违法线索核查结果、违法行为处理结果等信息实现共享，相互印证，联动监管。今后，信息化条件下执法综合监管能力还将进一步完善和加强。

此外，《通知》还规定：对未按照要求完成工作任务，未按时上报相关工作信息和检查结果的省级国土资源主管部门，国土资源部将予以通报。在2016年度卫片检查中，有个别省份上报工作报告和数据结果一拖再拖，严重影响了整体工作进度，2017年度要坚决杜绝此类现象。对国土资源违法行为必须要做到及时发现、及时制止、及时查处整改，特别是2016年度国土资源部已下发两期全天候遥感监测成果，要求省级国土资源主管部门组织市、县用好成果，及时发现，及时查处违法行为。到卫片检查阶段，应该更多的是查遗补漏，整理填报数据，如不能按时完成工作任务、按时上报相关工作信息和检查结果，说明日常执法履职严重不到位。国土资源部规定采取通报措施，也是为了倒逼地方进一步强化日常执法监管。

准确把握要求  确保卫片检查结果真实客观

问：2017年度卫片检查工作在政策标准方面有新的要求吗？

答：2017年度卫片检查在政策标准方面并没有大的调整。但是，2017年国家层面出台了两个新的文件，与卫片检查密切相关，涉及到如何把握问题。这两个文件，一是2017年11月1日，国家质检总局、国家标准化管理委员会发布和实施的新的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）国家标准；二是2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）。为指导各地正确理解、准确把握相关政策要求，在部印发《通知》的同时，部执法监察局印发了《关于进一步明确2017年度土地矿产卫片执法监督检查有关工作要求的通知》，对两个文件所涉及的农村道路、光伏项目用地方面的政策在卫片检查中如何把握予以明确。此外，该通知还就实际用途为设施农用地、临时用地的用地、拆除复耕的违法用地、以各类工程为名违法采矿在政策上如何把握作了进一步明确。

问：如何把握农村道路合法性判定的政策标准？

答：新的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）国家标准规定：农村道路是“在农村范围内，南方宽度大于等于1.0m，小于等于8m，北方宽度大于等于2.0m、小于等于8m，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）”。在2017年度土地卫片检查中涉及的农村道路用地，按照新国标进行合法性判定。符合新国标要求的农村道路用地，可作为其他类型用地填报。但是，在新国标颁布实施前，已经按照原国标认定为违法行为并作出处罚决定的，不再对处罚决定进行调整。

问：如何把握光伏项目用地合法性判定的政策标准？

答：2017年度土地卫片检查涉及的光伏项目用地，按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）的有关要求，进行用地合法性判定。除该意见确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目，可不改变原用地性质外，其他光伏发电站项目用地要严格执行国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）的规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。按照相关规定可不改变原用地地类性质的光伏项目用地，在卫片检查中，可作为其他用地类型填报；按照相关规定应当办理建设用地审批手续光伏项目用地，则根据是否办理审批手续填报为合法用地或违法用地。

问：如何把握实际用途为设施农用地、临时用地的认定和处理？

答：在卫片检查中，设施农用地、临时用地按照实际用途进行认定。实际用途为设施农用地、临时用地的地块，在卫片检查中作为其他用地类型填报。其中，在土地变更调查中没有进行举证的，要利用土地变更调查“互联网+举证”APP，拍摄用地现场及内部场景照片等进行举证。

需要特别强调的是，在卫片检查中，实际用途为设施农用地、临时用地的地块作为其他用地类型填报并不是说执法不管，而是基于卫片检查主要检查新增建设用地是否违法这一工作目标的考虑，不将其纳入卫片检查范围并作统计。对于没有依法依规办理相关备案、审批等用地手续的设施农用地、临时用地，要作为日常执法工作内容，依法依规处理。

问：如何把握已经拆除复耕的违法用地定性与统计要求？

答：已经拆除复耕的违法用地要将定性与处理区分开。首先是定性问题。已经拆除复耕的违法用地，是不是违法用地？按照法律法规的规定，当然是违法用地，拆除复耕只是违法用地的后期整改。既然是违法用地，就必须作为违法用地统计，而不论是否已经拆除复耕。就好比一个错误，不管它是不是已经得以纠正，错误就是错误。违法用地一旦发生，即便已经拆除复耕，也应该作为违法用地统计，这样才能反映出一个地区违法用地的真实状况。其次是处理问题。对主动拆除复耕的应予鼓励。与年度卫片检查以2017年12月31日为时间节点相协调，在年度内已经拆除复耕的违法用地，可以算作日常执法监管取得的成效，在核算违法占用耕地面积比例，确定问责对象时，可不予计入。而等卫片检查开始后才进行拆除复耕的违法用地，在核算违法占用耕地面积比例，确定问责对象时，必须计入。但在落实问责时，可以作为重要情节予以考虑，由监察机关决定从轻处分或者免予处分。

之所以要这样把握，主要目的是督促地方扭转“先上车、后补票”“先违法、后整改”的错误观念和做法，强化法治理念，进一步增强依法依规管地用地意识；同时也督促地方更加重视日常监管，对违法行为露头就打，促进形成“发现在初始、解决在萌芽”的执法机制。

问：如何把握以各类工程为名违法采矿的政策标准？

答：在判断矿山环境治理、地质灾害治理、土地整理、煤田灭火等各类工程项目是否存在违法采矿行为时，主要判断三项内容：一是存在矿产品采出行为；二是未取得采矿许可证或证已过期或超出批准的矿区范围采矿；三是取得矿产品销售收入。同时存在上述三种情况的，应当认定为违法采矿。